Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras

Publication date: 2006

POLÍTICAS, PRÁCTICAS Y OPCIONES PARA LA ADQUISICIÓN DE INSUMOS ANTICONCEPTIVOS HONDURAS NOVIEMBRE 2006 Esta publicación fue realizada por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional. Fue preparada por los proyectos DELIVER y POLICY y USAID | Iniciativas de Políticas en Salud Orden de Trabajo 1. POLÍTICAS, PRÁCTICAS Y OPCIONES PARA LA ADQUISICIÓN DE INSUMOS ANTICONCEPTIVOS HONDURAS Las opiniones de los autores, expresados en esta publicación, no necesariamente reflejan los puntos de vista o las opiniones de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) ni del Gobierno de los Estados Unidos. DELIVER DELIVER, es un contrato a nivel mundial de apoyo a la asistencia técnica por un período de seis años el cual es financiado por la Agencia de los EE.UU. para el Desarrollo Internacional (USAID). Este ha sido implementado por John Snow, Inc. (JSI), (contrato no. HRN-C-00-00-00010-00) y los subcontratistas (Manoff Group, Program for Appropriate Technology in Health [PATH], y Crown Agents Consultancy, Inc.), DELIVER fortalece la cadena de suministro de los programas de planificación en las áreas de salud y familia en países en desarrollo, para asegurar la disponibilidad de productos críticos para la salud para los clientes. DELIVER también provee manejo técnico del sistema central de información de USAID sobre el manejo de anticonceptivos. POLICY y USAID | Iniciativas de Políticas en Salud Orden de Trabajo 1 El Proyecto POLICY fue financiado por USAID a través del contrato No. HRN-C-00-00-0006-00, el cual finalizó el 30 de junio del 2006. Se han estado ejecutando trabajos posteriores a través de la Orden de Trabajo 1 de USAID | Iniciativas de Políticas en Salud (contrato número GPO-I-01-05-00040-00). La Orden de Trabajo 1 está siendo implementada por Constella Futures en colaboración con el Centro para el Desarrollo y Actividades de la Población, la Alianza White Ribbon, y con la Conferencia Mundial de Religiones por la Paz. La Iniciativa de la Política de Salud trabajo con diferentes gobiernos y grupos de la sociedad civil, para alcanzar un ambiente de políticas de más apoyo en las áreas de salud, especialmente en las áreas de planificación familiar/salud reproductiva, VIH/SIDA y salud materna. Este documento no representa necesariamente los puntos de vista u opiniones de USAID. El mismo podrá reproducirse siempre que se acredite a John Snow, Inc./DELIVER así como a Constella Futures/USAID | Iniciativas de Políticas en Salud. Cita sugerida Gribble, Jay, Nora Quesada, Varuni Dayaratna, Wendy Abramson, David Sarley, Carlos Lamadrid, Nadia Olson, y Verónica Siman Betancourt. 2006. Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras. Arlington, VA: DELIVER, y Washington, DC: USAID | Iniciativa de Políticas en Salud, para la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Resumen En vista de la progresiva retirada de fondos de donantes en América Latina y el Caribe, Honduras estará afrontando una mayor responsabilidad para financiar y comprar productos anticonceptivos en el futuro cercano. El gobierno de Honduras necesitará buscar oportunidades de compras a nivel regional e internacional para asegurar que no se vulnere la disponibilidad asegurada de insumos anticonceptivos durante este período de transición. Este reporte presenta los hallazgos desde un análisis legal y de regulación y estudio de fijación de precios de las diferentes opciones de compra para identificar la distribución eficiente, económica, de alta calidad y oportuna de anticonceptivos. A continuación presentamos un resumen de la situación actual del país, de las prácticas, leyes, políticas y regulaciones de adquisiciones, junto con una comparación de precios regionales de anticonceptivos. DELIVER USAID | Iniciativa de Políticas en Salud John Snow, Inc. Constella Futures 1616 North Fort Myer Drive, 11th Floor 1 Thomas Circle, Suite 200 Arlington, VA 22209 USA Washington, DC 20005 USA Teléfono: 703-528-7474 Teléfono: 202-775-9680 Fax: 703-528-7480 Fax: 202-775-9694/9698/9699 E-mail: deliver_project@jsi.com E-mail: policyinfo@healthpolicyinitiative.com Internet: www.deliver.jsi.com Internet: www. healthpolicyinitiative.com Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras i ÍNDICE Siglas.iii Reconocimientos .v Resumen Ejecutivo .vii Antecedentes.vii Objetivo y Metodología .vii Resumen de los Principales Puntos.viii Introducción.1 Metodología .1 Situación De País .3 Marco Legal y Regulador.7 Leyes Que Rigen la Adquisición de Medicinas/Anticonceptivos.7 Prácticas y Mecanismos de Adquisición.8 Precios de los Anticonceptivos .9 Estructura de Precios de Anticonceptivos Orales .10 Comparación con los Precios Regionales .11 Opciones y Próximos Pasos .15 Opciones a Considerar .15 Referencias .19 Gráficas 1. Red de distribución para la planificación familiar en Honduras.4 2. Componentes de precios de anticonceptivos orales en Honduras.10 3. Comparación regional de la estructura de precios para anticonceptivos orales (Sector público) .12 4. Comparación regional de la estructura de precios para anticonceptivos orales (Sector de las ONG).13 5. Comparación regional de los costos totales directos para anticonceptivos orales (Sector comercial).14 ii Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras iii SIGLAS ALC América Latina y el Caribe ARV antirretroviral ASHONPLAFA Asociación Hondureña de Planificación de Familia (Afiliada en Honduras de la IPPF una organización sin fines de lucro) BID Banco Interamericano de Desarrollo CENABAST Central de Abastecimiento (Agencia nacional de adquisiciones de Chile, para el Servicio de Salud Nacional) CIF costo, seguro y flete DAIA disponibilidad asegurada de insumos anticonceptivos DHS Estudio Demográfico y de Salud DIU dispositivo intrauterino ENESF Encuesta Nacional de Epidemiología y Salud Familiar IHSS Instituto Hondureño de Seguridad Social IPPF Federación Internacional de Paternidad Responsable IVA impuesto al valor agregado ONG organización no gubernamental PASMO Organización Panamericana de Mercadeo Social PF planificación familiar PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo SdeS Secretaría de Salud TGF tasa goblal de fecundidad TLC Tratado de Libre Comercio EEUU-Centroamérica-Rep. Dominicana TPA tasa de prevalencia de anticonceptivos UNFPA Fondo de Población de las Naciones Unidas USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional iv Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras v RECONOCIMIENTOS Este reporte no se podría haber finalizado sin las contribuciones y participaciones del Comité de Disponibilidad Asegurada de Insumos Anticonceptivos de Honduras; el Ministerio de Salud; el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA por sus siglas en inglés), y la Asociación Hondureña de Planificación de Familia (ASHONPLAFA), la afiliada nacional de la Federación Internacional de Paternidad Responsable. Los autores de este reporte desean extender sus agradecimientos a todos aquellos funcionarios y proveedores de salud de Honduras quienes dieron su tiempo aún a pesar de sus ocupadas agendas, para reunirse con los equipos de trabajo. También deseamos agradecerle a la Oficina de USAID para América Latina y el Caribe, en especial a Lindsay Stewart, por su apoyo a esta iniciativa. Los autores también desean extender sus agradecimientos a los siguientes miembros del personal de los proyectos DELIVER y POLICY1 ya nos proporcionaron muchísimo apoyo durante la implementación del estudio y durante la preparación y edición de este reporte: María Angélica Borneck, Roberto López, Cristian Morales, y Marie Tien. Este reporte está disponible tanto en inglés como en español, así como los reportes de países individuales en los ocho países participantes y además un reporte de prácticas y opciones a nivel regional. Todos estos reportes, así como los reportes completos de evaluación de país se encuentran detallados bajo la sección de referencias de este reporte y se pueden obtener directamente de los sitios web de los proyectos DELIVER y USAID | Iniciativas de Políticas en Salud Orden de Trabajo 1 (www.deliver.jsi.com y www.healthpolicyinitiative.com). 1 El Proyecto POLICY finalizó el 30 de junio del 2006. El trabajo sobre esta actividad continuó bajo el USAID | Iniciativas de Políticas en Salud Orden de Trabajo 1, implementado por Constella Futures. vi Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras vii RESUMEN EJECUTIVO ANTECEDENTES Honduras está asumiendo gradualmente la responsabilidad de financiar y adquirir anticonceptivos debido a que las donaciones de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y otras agencias donantes estarán retirándose progresivamente en el futuro cercano. En preparación de lo mencionado, el gobierno de Honduras necesitará tomar en cuenta todas las opciones de adquisiciones, precios asociados con cada opción y la viabilidad legal de cada opción dentro del contexto de las leyes y normativas nacionales que regulan las prácticas de adquisición del sector público. Varios programas en Honduras le proveen anticonceptivos al sector público. El país no produce anticonceptivos localmente. • Secretaría de la Salud (SdeS)—USAID, que actualmente provee hasta el 40 por ciento de los productos anticonceptivos de la SdeS dará por terminadas sus donaciones en el 2008. La SdeS también ha recibido donaciones intermitentes de anticonceptivos de parte del Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA). Iniciando en el 2001, la SdeS y la Asociación Hondureña de Planificación de Familia (ASHONPLAFA) comenzaron a comprar sus propios anticonceptivos. Ese mismo año la Secretaría de Salud celebró un acuerdo especial con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para la compra de suministros médicos, incluyendo anticonceptivos. • ASHONPLAFA—ASHONPLAFA es una organización no gubernamental (ONG) afiliada con la Federación Internacional de Paternidad Responsable (IPPF). Recibe donaciones de parte de USAID, además de los productos que compra directamente del IPPF y otros proveedores internacionales. • Instituto Hondureño de Seguridad Social (IHSS)—El Instituto Hondureño de Seguridad Social recibe donaciones mínimas de parte de USAID. • Organización Panamericana de Mercadeo Social (PASMO)—Esta es la iniciativa apoyada por USAID en Centroamérica, que compra productos directamente de los productores internacionales. El sector privado distribuye anticonceptivos a través de farmacias privadas, comprando productos de diferentes fabricantes internacionales. OBJETIVO Y METODOLOGÍA Este informe presenta hallazgos provenientes de análisis legales y de regulación y estudios de precios precios sobre diferentes opciones de compras en Honduras. Tiene el objetivo de proporcionar información a la Secretaría de Salud para identificar las mejores opciones—precios bajos, alta calidad y entregas eficientes y oportunas. El análisis de Honduras forma parte de un estudio regional más amplio el cual evalúa el impacto de diferentes regulaciones sobre adquisiciones relacionadas con el precio de los anticonceptivos en nueve países e identifica estrategias viables que podrían ser adoptadas por los países para asegurar el acceso a los anticonceptivos de bajo precio y de buena calidad. El trabajo de país incluyó el análisis de leyes y regulaciones que rigen la compra de medicinas y anticonceptivos usando fondos del sector público, así como la recolección y análisis de datos sobre precios de anticonceptivos por método al nivel central y regional. Los precios que fueron analizados representan los costos directos totales para cada sector, incluyendo el costo CIF, costos, seguro y flete; viii Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras impuestos e impuestos al valor agregado (IVA); costos administrativos y de mercadeo social, costos de transporte,2 y otros márgenes. El trabajo de campo consistió de entrevistas con los principales grupos de interés, así como de la recolección de datos de precios cuantitativos provenientes de diferentes fuentes, incluyendo las farmacias de Tegucigalpa y San Pedro Sula. RESUMEN DE LOS PRINCIPALES PUNTOS MARCO LEGAL Y NORMATIVO • La Ley de Adquisiciones del gobierno fue promulgada en el 2001 para mejorar la práctica de contratos, de parte del sector público. La Ley creó un conjunto de principios rectores para todas las instancias del gobierno, con respecto a la economía, transparencia y eficiencia. La creación anticipada de la Oficina Reguladora de Adquisiciones va a estandarizar el enfoque hacia los documentos de licitación, criterios y prácticas. La ley requiere de oportunidades de notificación pública de adquisiciones de documentos, y establece el uso de procedimientos abiertos y competitivos que incluye licitaciones públicas y participación no discriminatoria de parte de los proveedores. El intento de mejorar la transparencia de contrataciones en el país tiene un gran reto de parte del débil sistema legislativo que hace que la ley sea difícil de implementar, divulgar y aplicar. El PNUD sirve como agente primario de adquisiciones como medida en el corto plazo para manejar todos los productos en el mercado de anticonceptivos del gobierno en el mercado nacional así como el internacional. El PNUD publica todas las solicitudes de licitación en los principales rotativos y en el internet, lo que permite que participen los proveedores internacionales. En el caso de que un proveedor internacional tenga un representante local en el país, la oficina local responde a la licitación. • El registro de un nuevo producto anticonceptivo en la lista de medicamentos esenciales de la SdeS deberá ser dirigido por una institución de salud, clínica médica o farmacia y puede tomar entre 10 y 12 meses. Esta regulación debe ser tomada en cuanta para lograr la disponibilidad asegurada de insumos anticonceptivos (DAIA) en Honduras. Sin embargo, todos los anticonceptivos que está usando la SdeS están incluidos dentro de la lista de medicamentos esenciales. PRECIOS DE LOS ANTICONCEPTIVOS • El objetivo del análisis de precios fue cuantificar los costos directos asociados con la adquisición de anticonceptivos. No hubo ningún intento de cuantificar costos indirectos asociados con el proceso de adquisiciones o con el acceso de las personas a los insumos anticonceptivos. • Debido a la dificultad de obtener información uniforme sobre precios para todos los métodos anticonceptivos ofrecidos en Honduras, especialmente de parte del sector privado, la información sobre precios observados para anticonceptivos orales proporcionó los resultados más confiables para las comparaciones de precios a nivel regional3 e internacional. Además, se analizaron las comparaciones de precios CIF entre los sectores público, ONG y comerciales para ver las diferentes eficiencias de adquisición en cada sector. • El acuerdo de adquisición con el PNUD permitió que el sector público de Honduras tuviera acceso a precios internacionales bajos para anticonceptivos orales. No obstante, debido a que UNFPA, y no el PNUD es la principal agencia de las Naciones Unidas que maneja los asuntos de planificación familiar y adquisición de anticonceptivos, el UNFPA obtiene mayores volúmenes de productos y por lo tanto 2 No se pudieron obtener los costos de transporte para la Honduras, sin embargo se utilizó un estimado regional promedio de casi 6 por ciento del precio CIF, para efectos de calcular los costos totales. No fue posible separar los costos de transporte para el sector de las ONG, por lo tanto están incluidos junto con los demás márgenes y costos, que también incluye costos administrativos, márgenes de distribuidor y los costos asociados con el reempaque de los productos. 3 La región a la cual se hace referencia acá se define como aquellos países en Centroamérica y el Caribe, que participaron en la encuesta incluyendo a Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua y la República Dominicana. Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras ix tiene acceso a precios más bajos en el mercado internacional que el PNUD. Esta diferencia en la capacidad de compra es evidente cuando se analizan los precios pagados por el sector público de Honduras, que son aproximadamente 18 por ciento más altos que aquellos precios pagados por otros países de la región, quienes compraron a través de UNFPA (por ejemplo, El Salvador y la República Dominicana). • Honduras sobresale entre los otros países de la región debido a que es el único país que no cobra IVA a los anticonceptivos. El mantener esta política claramente jugaría un papel preponderante en mantener bajos los costos de los anticonceptivos orales en el sector público. • El sector de las ONG en Honduras muestran el segundo costo total más alto de anticonceptivos orales en la región aún cuando ha podido obtener los precios CIF más bajos. Las ONG deberán investigar diferentes estrategias para que los precios puedan bajar en el sector de las ONG y beneficiar de esa manera a los consumidores, para disminuir sus costos y pasar esos ahorros a sus clientes. • Los precios al detalle en farmacias de Honduras para anticonceptivos orales son casi 115 por ciento más que los precios mínimos al detalle que se pueden conseguir en la región; sin embargo, son comparables al promedio regional y más bajo que los precios impuestos en dos países vecinos (El Salvador y Guatemala). OPCIONES Y SIGUIENTES PASOS Aunque Honduras ha progresado en relación con la DAIA a través de promoción y defensa y eficiencias en la adquisición dentro del gobierno, existen otras opciones que podrían ser abordadas para mejorar la compra de anticonceptivos: • Investigar sobre un acuerdo con UNFPA para la adquisición de anticonceptivos y aprovechar los precios de los proveedores internacionales precalificados que puedan no estar accesibles actualmente a través del contracto actual del PNUD. • Realizar compras con base en comparaciones de precios por medio del intercambio de información con otros países para obtener datos comparativos acerca de discrepancias en los precios. Esto le dará a Honduras más poder de negociación con los representantes locales de las empresas internacionales y por lo tanto ayudará a asegurar el mejor precio posible en la obtención de anticonceptivos de calidad. • Recomendarle al gobierno de Honduras que realice asignaciones anuales de fondos en un rubro o línea protegida del presupuesto. • Aprovechar las iniciativas regionales tales como la armonización de los registros de fármacos en Centroamérica, redes regionales de laboratorios y compras conjuntas. x Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras 1 INTRODUCCIÓN Los países en América Latina y el Caribe (ALC) han contado con las donaciones de agencias internacionales tales como la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) por más de tres décadas, para cumplir con las necesidades de anticonceptivos de su población. Estas donaciones están siendo retiradas progresivamente a lo largo de la región. Honduras dejará de recibir los anticonceptivos donados en el futuro cercano y dentro de poco tiempo, el gobierno nacional tendrá la responsabilidad exclusiva de financiar y adquirir los anticonceptivos para el sector público. En la medida en que el gobierno de Honduras tome una mayor responsabilidad en la adquisición de anticonceptivos, necesitará tomar en cuenta todas las opciones de compras (tanto nacional como internacional) que estén disponibles en el país, precios asociados con cada opción y la viabilidad legal de cada opción dentro del contexto de las leyes y normativas nacionales que regulan las prácticas de adquisición del sector público. METODOLOGÍA Este informe presenta los hallazgos desde un análisis legal y regulador así como un estudio de precios de las diferentes opciones de compra disponibles en Honduras entre junio del 2005 y marzo del 2006. Por su medio está encaminado a informarle a la Secretaría de Salud (SdeS) en sus esfuerzos por identificar las mejores opciones—precios bajos, alta calidad, entrega eficiente y oportuna para la adquisición de anticonceptivos. El análisis de Honduras forma parte de un estudio regional más amplio que evalúa el impacto de las diferentes regulaciones de adquisición sobre el precio de anticonceptivos en nueve países de la región LAC—Bolivia, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, y Perú—e identifica las estrategias viables para asegurar el acceso de anticonceptivos con precios más bajos y de buena calidad. El trabajo de país incluyó el análisis de leyes y regulaciones que rigen la compra de medicinas y anticonceptivos a través de fondos públicos, así como la recolección y análisis de datos de precios de anticonceptivos por método tanto al nivel central como al nivel regional. El trabajo de campo consistió de entrevistas con principales grupos de interesados en las leyes y regulaciones promulgadas y en las prácticas de adquisición, así como en la recolección de datos sobre precios cuantitativos de diferentes fuentes, incluyendo farmacias en Tegucigalpa y San Pedro Sula. Este informe presenta unas generalidades acerca de la situación de país, seguido de un análisis de las principales características de las políticas y leyes que rigen las adquisiciones del sector público. La siguiente sección presenta información sobre los precios de los anticonceptivos dentro del país, para los diferentes métodos de anticoncepción. Posteriormente, le sigue una sección sobre lecciones aprendidas, basadas en las experiencias de los diferentes países en la región. El reporte finaliza con una serie de recomendaciones concretas dirigidas hacia la mejora de la eficiencia en las políticas y procesos de adquisición de anticonceptivos. La disponibilidad asegurada de insumos anticonceptivos (DAIA) existe cuando los individuos pueden escoger, obtener y usar anticonceptivos cuando los necesiten. Un elemento crítico para asegurar la disponibilidad de medicamentos e insumos anticonceptivos es contar con procesos de adquisición expeditos que obtengan buenos precios y eviten los desabastecimientos. 2 Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras 3 SITUACIÓN DE PAÍS Honduras, el segundo país más grande de Centroamérica, es un país montañoso en la mayoría de sus áreas y está marcado por altiplanos fértiles, valles y ríos y planicies costeras. En el año 2004, la población alcanzó aproximadamente 7 millones de habitantes, con un crecimiento de una tasa anual del 2.2 por ciento (USAID 2006). Honduras se encuentra entre los países más pobres de América Latina, donde su ingreso doméstico bruto per cápita para el 2004 fue estimado en US$2,760 y un 44 por ciento de su población vive debajo de la línea internacional de la pobreza de US$2 por día (Banco Mundial 2006). Igual que en otros países de América Latina, Honduras en los últimos años ha disminuido su tasa total de fecundidad (TGF) de manera constante y significativa. Los análisis de los datos relevantes de las encuestas en Honduras indican que la TGF ha disminuido de 5.2 hijos por mujer (entre 15 y 49 años) según la Encuesta Nacional de Epidemiología y Salud Familiar (ENESF) realizada en el 1991/1992, a 3.3 hijos por mujer en la Encuesta Demográfica y de Salud (ENDESA 2005-2006).4 Son notorias las diferencias regionales con respecto a la fecundidad, en donde las mujeres en el área rural tienen una TGF de 5.6 comparado con mujeres en las dos ciudades principales (Tegucigalpa y San Pedro Sula) con una tasa de 3.07. Hubo un incremento en la prevalencia de uso de anticonceptivos que correspondió a la baja en la fecundidad. La encuesta de 1991/1992 reportó una tasa de prevalencia de anticonceptivos (TPA) de 46.7 por ciento entre las mujeres en unión entre las edades de 15 a 49, que se incrementó a 61.8 por ciento en el año 2001 y a 65.2 por ciento en el período 2005–2006 (ENESF-2001; ENDESA 2005–2006). El desglose de la TPA reveló que desde el 2001 hasta el período 2005–2006, incrementó la prevalencia de métodos modernos entre mujeres en unión, de 51 por ciento a 56 por ciento, mientras que la prevalencia de métodos tradicionales para el mismo grupo disminuyó del 11 por ciento al 9 por ciento. Además, del total de la TPA en el período 2005–2006, la mezcla de métodos incluyó 33 por ciento de esterilización voluntaria, 21 por ciento de inyectables, 17 por ciento de anticonceptivos orales, 10 por ciento de dispositivos intrauterinos (DIU), 4 por ciento el uso de condones y 14 por ciento métodos tradicionales (ENDESA 2005–2006). La prevalencia de anticonceptivos en las áreas urbanas fue de 70.4 por ciento y 54.6 por ciento en las áreas rurales. Entre las mujeres que usan los métodos de planificación familiar, 54 por ciento obtuvo sus métodos a través del sector privado y de las ONG, dirigido por clínicas que son manejadas por la organización no gubernamental Asociación Hondureña de Planificación de Familia (ASHONPLAFA), mientras que el restante 46 por ciento obtuvo sus métodos del sector privado. El Instituto Hondureño de Seguridad Social (IHSS) le proporcionó servicios al 15 por ciento de las usuarias. En Honduras, USAID ha sido desde 1995 el proveedor principal de anticonceptivos y entre 1995 y 1998 fue donante de anticonceptivos para la SdeS. USAID proporción 83 por ciento de todas las donaciones de productos entre 1999 y el año 2003. El Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) proporcionó en 1999 y posteriormente en el 2002 para la SdeS. El IHSS también ha recibido donaciones esporádicas de anticonceptivos de parte de USAID y UNFPA, sin embargo a diferencia de la SdeS, el IHSS no compra anticonceptivos. USAID, que todavía provee 40 por ciento de los productos de anticonceptivos para la SdeS, planea continuar con las donaciones de anticonceptivos para la Secretaría hasta el año 2008. 4 La comparación de datos entre la ENESF y ENDESA tiene limitaciones debido a diferencias en el tamaño de la muestra, diferentes grupos de edades de mujeres, diseño del cuestionario, diferentes estratificaciones (regiones versus departamentos) y otras diferencias metodológicas. 4 Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras En el 2001, la SdeS y ASHONPLAFA comenzaron a comprar sus propios anticonceptivos (anteriormente, la SdeS había comprado condones). En el año 2003, la SdeS compró aproximadamente US$200,000 en anticonceptivos, que incluyó condones, inyectables, DIU y anticonceptivos orales. Ese mismo año, ASHONPLAFA compró aproximadamente US$100,000 en anticonceptivos. De acuerdo con las políticas de salud nacional, la SdeS deberá de proveer servicios de planificación familiar (PFFP) sin costo alguno; sin embargo, 18 por ciento de los centros de salud cobran por los servicios de PF (Quesada et al. 2004). En el 2003, la SdeS compró todos los suministros médicos (incluyendo anticonceptivos) a través de un acuerdo especial con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en un esfuerzo de incrementar la transparencia en los procedimientos de compras gubernamentales (ver la gráfica 1). La gráfica 1 muestra que no existen productores locales en Honduras de métodos anticonceptivos. Los proveedores vienen de Europa, los Estados Unidos, Canadá, Argentina, México, Colombia y Brasil e incluye a Schering, Wyeth, Pfizer, Organon, Boehringher Ingelheim y otras. Estas compañías le proveen anticonceptivos a sus representantes locales, UNFPA, PNUD, USAID, la Organización Pan Americana de Mercadeo Social (PASMO), una ONG regional dedicada al mercadeo social. El sector público provee anticonceptivos sin costo alguno para la población de bajos ingresos a través de su red de instalaciones de salud pública. A la vez, el sector de las ONG distribuye sus productos por una suma subsidiada, a través de sus propias clínicas y agentes de salud. Gráfica 1: Red de distribución para la planificación familiar en Honduras A G EN C IA S IM PO R TA D O R A S /C O M PR A D O R A S M EC A N IS M O S D E D IS TR IB U C IO N PR O VE ED O R ES DISTRIBUCIÓN AL PÚBLICO EN GENERAL (condones, orales, inyectables, DIU) DISTRIBUCIÓN AL PÚBLICO EN GENERAL (condones, orales, inyectables, DIU) PASMO (ONG) Secretaría de Salud (sector público) DISTRIBUCIÓN GRATUITA A LAS POBLACIONES DE ESCASOS RECURSOS (condones, orales, inyectables, DIU) DISTRIBUCIÓN GRATUITA A LAS POBLACIONES DE ESCASOS RECURSOS (condones, orales, inyectables, DIU)B EN EF IC IA R IO S / M ÉT O D O S RED DE CLÍNICAS PÚBLICAS USAID PRODUCTORES INTERNATIONALES: DE Europa, EEUU, Canadá, México, Colombia, Argentina, Brasil (Schering, Wyeth, Pfizer, Organon, Boehringer Ingelheim…) DISTRIBUCIÓN A LOS ESTRATOS BAJO-MEDIANO-ALTO DE LA POBLACIÓN (condones, orales, inyectables, DIU) DISTRIBUCIÓN A LOS ESTRATOS BAJO-MEDIANO-ALTO DE LA POBLACIÓN (condones, orales, inyectables, DIU) FARMACIAS PRIVADAS RED DE CONSULTORÍAS Y TIENDAS PRIVADAS REPRESENTANTES LOCALES DE LA INDUSTRIA FARMACÉUTICA UNFPA RED DE AGENTES DE SALUD ASHONPLAFA (ONG afiliada a IPPF) RED DE PROVEEDORES PRIVADOS VISITANTES MÉDICOS CLÍNICAS DE ASHONPLAFA UNDP Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras 5 La gráfica muestra que la SdeS compra métodos anticonceptivos usando al PNUD como el intermediario de adquisiciones, el cual maneja los fondos y el proceso de licitación. Los fondos son asegurados a través de un préstamo del Banco Interamericano para el Desarrollo (BID) el cual permite las licitaciones internacionales y evita las restricciones asociadas con las regulaciones de las adquisiciones a nivel nacional. El PNUD no es un agente de compras especializado de PF y parece que compró a precios más altos que el UNFPA, probablemente debido a que no tiene el mismo volumen de compras en grandes cantidades como el UNFPA. Honduras usó al PNUD para las compras de anticonceptivos debido a que bajo su préstamo con el Banco Mundial, el PNUD fue el agente de adquisiciones; por lo tanto, era más fácil incluir los anticonceptivos dentro del paquete de préstamos para salud. Las compras de anticonceptivos a través de PNUD resultan ser una opción atípica, sin embargo en este caso, facilitó el proceso, tomando en cuenta los problemas con respecto a la capacidad de compras en Honduras. El acuerdo entre el PNUD y el gobierno de Honduras duró hasta el 2005. El presupuesto anual de la SdeS para anticonceptivos para los años 2006 y 2007 es de aproximadamente US$1 millón de dólares. En el 2004, la SdeS contribuyó con aproximadamente 60 por ciento del total y el restante fue donado por USAID. El IHSS tiene un acuerdo con el UNFPA para apoyar la planificación familiar, sin embargo este acuerdo finaliza en el 2007. El UNFPA también compra condones para el Fondo Global así como para otros proyectos. ASHONPLAFA, que está afiliada a la Federación Internacional de Paternidad Responsable (IPPF), distribuye métodos de PF a través de sus propias clínicas y redes de visitadores de salud y visitadores médicos. ASHONPLAFA le compra productos a IPPF, y también recibe donaciones de parte de USAID. PASMO (que es una iniciativa de mercadeo social en Centroamérica apoyada por USAID) compra productos directamente de vendedores internacionales y los distribuye entre redes de estaciones de servicio, almacenes y farmacias privadas. El sector comercial está presente a través de los representantes de fabricantes internacionales. Ofrece una amplia gama de anticonceptivos y los distribuye a la población en general, a través de farmacias privadas. Schering encabeza el mercado de anticonceptivos orales con Microgynon, sin embargo Perla, un producto Wyeth (Duofem) que es distribuido por ASHONPLAFA, sigue muy de cerca con respecto a unidades vendidas. En el mercado de inyectables, los productos principales son Depo-Provera (un inyectable de tres meses, distribuido por Pharmacy-Upjohn) y Mesygina (un inyectable de un mes distribuido por Schering). 6 Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras 7 MARCO LEGAL Y REGULADOR LEYES QUE RIGEN LA ADQUISICIÓN DE MEDICINAS/ANTICONCEPTIVOS Se aprobó una nueva ley en junio del 2001 en Honduras, en un intento de mejorar la transparencia a través de las contrataciones. La Ley de Contratación del Gobierno entró en vigencia en octubre del 2001 y sus regulaciones ejecutoras representan una mejora importante en la manera cómo el sector privado celebra contratos. La ley cubre a todas las agencias del gobierno bajo un conjunto de principios rectores con respecto a la economía, transparencia y eficiencia. También busca la creación de la Oficina Reguladora de Adquisiciones, que provee un enfoque común y consistente para documentos de licitación, criterios y prácticas estándar. La ley requiere el uso de notificaciones públicas sobre oportunidades de adquisición y establece el uso de procedimientos abiertos y competitivos, que incluyen las aperturas públicas de las licitaciones y la participación no discriminatoria de proveedores, dentro de una gama de mecanismos de adquisición. La ley original contenía un mecanismo que favorecía a los postores nacionales, excepto en aquellos casos en donde existían acuerdos bilaterales o multilaterales, cuando un proyecto era apoyado con fondos externos. La nueva ley establece tres modalidades de adquisición. Todos los contratos de obras públicas en exceso de L1,000,000 (aproximadamente US$55,600) deberán ser ofrecidos a través de licitaciones públicas competitivas. Los contratos públicos por un valor entre L500,000 y L1,000,000 (aproximadamente US$27,800–$55,600) pueden ser ofrecidos a través de ofertas privadas y los contratos por un valor menor de L500,000 (US$27,800) están exentos del proceso de licitación. Antes de la firma del Acuerdo de Libre Comercio (TLC), y para poder participar en licitaciones públicas, se requería que las empresas extranjeras actuaran a través de un agente local (que tuviera propiedad hondureña en al menos 51 por ciento); este requisito fue eliminado en cuanto entró en vigencia el TLC. Aunque la Ley de Contratación del Gobierno ha prometido mejorar los procedimientos de contratación aún persisten algunas debilidades en el sistema nacional legislativo, debido a que la ley no ha sido bien implementada. No se han diseminado las reglas y procedimientos para los sectores público y privado, aún no se ha establecido la Oficina Reguladora de Adquisiciones y su personal no está capacitado adecuadamente. Debido a las debilidades que existen en las contrataciones del gobierno, el gobierno de Honduras nombró al PNUD como su principal agente de adquisiciones para manejar los recursos de asistencia. Aún cuando inició como una medida a corto plazo en el 2002, el PNUD continuó manejando durante todo el año 2005 las adquisiciones de productos anticonceptivos del gobierno en los mercados locales e internacionales. La Lista de Medicamentos Esenciales de la SdeS de Honduras incluye anticonceptivos hormonales así como condones y DIU. Esta lista deberá ser actualizada periódicamente para reflejar cambios en los productos específicos que la SdeS desea ofrecer a los clientes. Vale la pena notar que aún cuando están incluidos en la lista, generalmente los anticonceptivos son considerados como suministros y no como medicinas. La inclusión de productos PF en la lista es un paso importante del camino hacia la DAIA. Sin embargo, no garantiza en sí la disponibilidad en cantidades suficientes en los establecimientos de salud. Una institución de salud, clínica médica o farmacia deberán de realizar el proceso de registro de un producto con la SdeS, para que se pueda introducir un nuevo producto anticonceptivo en Honduras. Usualmente el registro de un producto con la SdeS tarda entre 10 a 12 meses y el registro es válido por un período de 5 a 10 años. No hay imposición de impuestos para los productos anticonceptivos que se importan a Honduras, pero todos los productos están sujetos al pago del 12 por ciento de impuesto al valor agregado (IVA). Sin 8 Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras embargo, las donaciones y adquisiciones públicas están exentas del pago del IVA. Existe un techo para los distribuidores en 29 por ciento del precio del costo, seguro y flete (CIF). El gobierno de Honduras puede realizar licitaciones locales e internacionales y establecer acuerdos con agencias internacionales para la adquisición de bienes y servicios, bajo el Decreto Legislativo 71-200 del 1 de junio del 2001, el cual implementa la Ley Estatal de Adquisiciones y Contrataciones. En un sitio web se encuentran publicados los detalles de las licitaciones, así como las notificaciones para la presentación de propuestas. PRÁCTICAS Y MECANISMOS DE ADQUISICIÓN La disponibilidad oportuna e ininterrumpida de anticonceptivos de alta calidad en el sector público es esencial para alcanzar la disponibilidad asegurada de insumos anticonceptivos, especialmente entre aquellas personas que se encuentran dentro del quintil socioeconómico más bajo. En la medida en que USAID retire progresivamente sus donaciones en Honduras, de la misma manera deberá de prepararse el gobierno de Honduras para asumir la responsabilidad de comprar anticonceptivos. Tanto el precio como la calidad de los productos son factores importantes en este proceso. MECANISMOS DEL SECTOR PÚBLICO SOBRE LA ADQUISICIÓN DE ANTICONCEPTIVOS Secretaría de Salud En el año 2004, la SdeS compró productos anticonceptivos a través del PNUD, como parte del acuerdo del gobierno con esa organización internacional. Basado en las recomendaciones del Programa de Salud para la Mujer de la SdeS, la Unidad de Adquisiciones de la Secretaría de Salud preparó un reporte técnico que especificó los productos y cantidades necesarias. A través del PNUD, se anunció una licitación para la adquisición de anticonceptivos orales y condones, tanto en el mercado local como en el mercado internacional. El costo directo total, incluyendo CIF y costos administrativos fue de US$0.39 por ciclo para anticonceptivos orales y de US$0.053 por unidad para condones. La licitación para el 2005— también a través del PNUD—incluyó 852,000 ciclos de anticonceptivos orales, 300,000 inyectables de tres meses y 6,012,000 condones, y fue ofrecido a un costo de US$900,000–1,000,000. Actualmente, la SdeS ha comenzado a explorar la posibilidad de comprar los anticonceptivos a través del UNFPA. El modelo que se utilizaría para un acuerdo en el futuro sería similar al que existe entre UNFPA y El Salvador, en el cual el UNFPA actuaría como un agente de adquisiciones para el gobierno de Honduras. Sin el acuerdo del PNUD, el cual finalizó en diciembre del 2005, la compra de anticonceptivos a nivel local sería la opción futura probable, a menos que el gobierno de Honduras estableciera un acuerdo con el UNFPA. Instituto Hondureño del Seguro Social El IHSS aún depende de anticonceptivos donados por el UNFPA, y por lo tanto aún no ha comenzado a comprar sus propios productos. No obstante, la dirección médico está consciente de la necesidad que existe y de que deben de comenzar a comprar y reducir su dependencia con las organizaciones donantes. Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras 9 PRECIOS DE LOS ANTICONCEPTIVOS El propósito del análisis de precios fue intentar cuantificar los costos directos asociados con la adquisición de anticonceptivos dentro de los sectores público, de las ONG y privado. No hubo ningún intento de cuantificar los costos indirectos asociados con el proceso de adquisición, ni evaluar las necesidades de acceso de los individuos a los productos anticonceptivos. El punto principal alrededor de la fijación de precios de los métodos anticonceptivos en Honduras fue la dificultad de obtener información homogénea y desagregada para los componentes de los precios de los distintos métodos, especialmente del sector comercial privado. De hecho, este estudio únicamente presenta resultados de anticonceptivos orales, el único método para el cual fue factible hacer una comparación relevante. Por consiguiente, es difícil desarrollar la capacidad de hacer comparaciones apropiadas e integrales sobre las estructuras de precios de anticonceptivos y analizar el rendimiento relativo del proceso de adquisiciones en Honduras. No obstante, presentamos los precios que observamos para los anticonceptivos orales combinados5 en Honduras junto con los precios de referencia regional e internacional correspondientes, para iniciar el proceso de ayudarle a las personas a cargo de la formulación de políticas a abordar los retos de adquisiciones y precios. Los precios regionales se refieren a los precios promedio en el sector público y de ONG a lo largo de los países incluidos en el estudio, y que son aquellos países que reciben asistencia técnica o donaciones de parte de UNFPA y/o de USAID para comprar anticonceptivos en Centroamérica y en el Caribe.6 Los precios internacionales de referencia son aquellos que están disponibles directamente de los proveedores internacionales y no a través de agentes de adquisición tales como UNFPA. Para obtener conocimientos con respecto al ambiente de adquisiciones en Honduras, es útil hacer dos comparaciones generales de precios entre el sector público, de ONG y comercial en el país. Primeramente, una comparación de precios CIF7 refleja las eficiencias relativas de adquisiciones entre los diferentes sectores así como las diferencias en los precios por medio de los cuales las compañías farmacéuticas ponen los productos a la disposición de los diferentes mercados, las distancias entre el punto de origen y el puerto de entrada, y el método de embarque seleccionado. Segundo, mientras que los precios CIF representan el costo de comprar el producto y hacer que el mismo llegue al país, no incluyen el costo completo de llevar los productos hasta los puntos de servicio de entrega. Por lo tanto, una comparación sobre los costos directos totales de anticonceptivos orales para cada sector dentro del país, provee una base más completa de comparación ya que incluye los costos administrativos y costos de transporte involucrados en hacer que el producto esté disponible para los consumidores. Finalmente, la segunda parte de esta sección presenta una comparación a través de todo el país del costo total directo de anticonceptivos orales en el sector público, de ONG y comercial dentro de los países de Centroamérica y del Caribe que han sido estudiados. La intención es destacar el lugar que ocupa 5 A menos que se diga lo contrario, los productos analizados son orales combinados, compuestas de 0.15 mg Levonorgestrel y 30 mcg ethinyl oestradiol. Las marcas que fueron analizadas en Honduras y en otros países de la región incluyen Microgynon, Duofem, Nordette, Rigevidon, y Lo-femenal. 6 La región en referencia incluye Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua y la República Dominicana 7 El precio CIF es el costo internacional del producto puesto en el puerto de entrada del país y no incluye los impuestos locales, o los costos de la cadena de suministro nacional tales como la administración y el transporte. 10 Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras Honduras con respecto a los costos directos totales en países a lo largo de la región y de qué manera afectan los precios, los diferentes mecanismos de adquisición. ESTRUCTURA DE PRECIOS DE ANTICONCEPTIVOS ORALES La gráfica 2 muestra los componentes de los precios de los métodos de anticonceptivos orales en Honduras. La gráfica también representa los precios CIF promedio para métodos para el sector público y de las ONG de los otros países de Centroamérica y del Caribe que participan en el estudio: República Dominicana, El Salvador, Guatemala y Nicaragua.8 Gráfica 2: Componentes de precios de anticonceptivos orales en Honduras 0.00 0.20 0.40 0.60 0.80 1.00 1.20 1.40 1.60 1.80 2.00 Sector Público (adquisición a través de UNDP) Sector ONG Promedio Regional en Sector Público* Promedio Regional en Sector ONG** CIF Los demás costos y márgenes combinados Transporte (precio CIF mínimo pagado en Centroamérica: U.S.$0.31) (precio promedio comercial: U.S.$5.69) 6.00 Fuente: Datos obtenidos por JSI. Datos son del 2005 en dólares de los EE.UU. * “Público centroamericano medio” se refiere al precio promedio que se encontró en países cuyo sector público compra a través de un agente internacional (ej, UNFPA). ** “ONG centroamericana media” se refiere al precio promedio que se encuentra en países cuya principal ONG de PF compra a través de un agente internacional (ej., IPPF) o directamente a través de un proveedor internacional. El acuerdo de adquisición entre el sector público de Honduras y el PNUD que es el agente de adquisiciones que fue utilizado al momento de este estudio resultó en un precio CIF para anticonceptivos orales de US$0.39 por ciclo. Mientras que las compras a través del PNUD le han dado acceso al sector público de Honduras a los precios internacionales que están substancialmente más bajos que aquellos en su mercado local, el acuerdo no deja de tener sus dificultades. Como se puede evidenciar a través de la 8 Se excluyó información del promedio regional del sector público en Nicaragua debido a que ese sector aún recibe donaciones y no tiene que comprar anticonceptivos. Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras 11 gráfica 2, el CIF del sector público en Honduras es 18 por ciento más alto que los precios CIF promedio para la región de Centroamérica y el Caribe (US$0.33). Debido a que este último valor es el precio promedio encontrado en la región, cuyos sectores públicos compran a través del UNFPA, se pueden interpretar las diferencias en precios como el ahorro que podría realizar el sector público de Honduras al usar al UNFPA—en lugar de usar al PNUD—como agente de adquisiciones. Otro aspecto notable acerca de los datos, es que el sector de las ONG (ASHONPLAFA) en Honduras ha podido obtener los precios CIF más bajos en la región (US$0.31 por ciclo) para anticonceptivos orales, a través de compras a proveedores internacionales. El precio es comparable con los precios CIF que obtienen los sectores de las ONG en los países vecinos de Guatemala, Nicaragua, y El Salvador.9 Además, el precio CIF internacional de referencia para anticonceptivos orales, oscila entre US$0.22 y US$0.26 por ciclo, un 33-44 por ciento menos que el precio CIF obtenido por el sector público de Honduras. Para una comparación más realista de los precios que afrontan los consumidores con respecto a los anticonceptivos orales, es importante comparar el costo total directo del sector público (US$0.39), como ha sido negociado con el PNUD, con los costos totales directos correspondientes a las ONG y al sector comercial. Debido a que el gobierno de Honduras no cobra el IVA en los productos anticonceptivos10 el transporte y otros márgenes son los demás componentes de interés de los precios. En la gráfica 2, se incluyeron en la etiqueta que dice “todos los demás márgenes y costos”, los costos de transporte para el sector de las ONG, y esto también incluye los costos administrativos, margen del distribuidor y costos asociados con el reembalaje de los productos. Por lo tanto, el costo total directo promedio de un ciclo de anticonceptivos orales para el sector de las ONG es de US$1.61, que es aproximadamente 293 por ciento más alto que el costo total directo del sector público (US$0.41). Adicionalmente, el costo del producto (ejemplo, CIF) constituye apenas 19 por ciento del costo total directo para el sector de las ONG, y el restante 81 por ciento atribuido a todos los demás márgenes y costos. Mientras tanto, en el sector público el costo del producto constituye un 95 por ciento del costo total directo. El costo total directo del sector público (US$0.41) es aproximadamente 93 por ciento menor que el precio al detalle promedio por ciclo (US$5.69) que se observa en las farmacias privadas en Tegucigalpa. COMPARACIÓN CON LOS PRECIOS REGIONALES Aunque los anticonceptivos orales son el único método que está siendo analizado dentro de este estudio para Honduras, se pueden obtener valore adicionales al ver los datos de los costos totales directos, cuando éstos son comparados a lo largo de los países de la región Centroamericana y del Caribe bajo estudio y para todos los tres sectores según se encuentran detallados en las gráficas 3, 4 y 5 a continuación (Sarley et al. 2006). 9 El sector de las ONG en la República Dominicana de hecho es el único en la región que obtuvo un CIF que era substancialmente más alto que las organizaciones contrapartes en otros países. 10 La excepción para esta política son los condones que están sujetos al pago del 12 por ciento del IVA en todos los productos y que no fueron incluidos aquí. 12 Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras Gráfica 3: Comparación regional de la estructura de precios para anticonceptivos orales (Sector público) 0.31 0.34 0.31 0.39 0.33 0.33 0.00 0.05 0.10 0.15 0.20 0.25 0.30 0.35 0.40 0.45 República Dominicana Nicaragua* El Salvador Honduras Guatemala Promedio Regional Precio CIF (o del productor local) Aranceles y otros + IVA (si aplica) Administración y Mercadeo Social Transporte, Margen de Distribución, Margen Comercial, y Otros Márgenes/Costos Fuente: Datos recolectados por JSI. Datos son para el año 2005 en dólares de los EE.UU. * Al momento de realizar este estudio, el sector público de Nicaragua era el único en la región que estaba recibiendo únicamente anticonceptivos donados y aún no ha comprado sus propios suministros. En la gráfica 3, es evidente que el costo total directo para anticonceptivos orales en el sector público de Honduras se compara con aquellos que se encontraron en todos los demás países de la región que fueron estudiados. Dos factores separaron el sector público de Honduras de sus contrapartes en estos otros países. Primero, Honduras tiene el precio CIF más alto del sector público de todos los demás países de la región y es el único país que usa al PNUD en lugar de usar al UNFPA como agente de adquisiciones.11 Debido a que el UNFPA es la agencia principal de la ONU para la adquisición de anticonceptivos y planificación familiar, la diferencia en precios entre ambas agencias muestra que el UNFPA tiene acceso a precios internacionales más bajos que el PNUD. Como discutimos en la sección anterior, esta diferencia en las capacidades de adquisición entre las dos agencias tiene como resultado que el sector público de Honduras paga aproximadamente 18 por ciento más para anticonceptivos orales que sus contrapartes en países vecinos, tales como Guatemala y El Salvador, quienes compran a través del UNFPA. Un potencial acuerdo futuro con el UNFPA como agente de adquisiciones, al vencimiento del acuerdo con el PNUD podría conducir a una disminución general en el costo de anticonceptivos orales en Honduras, siempre que todos los demás costos se mantengan constantes. 11 Ver la salvedad para Nicaragua al pie de la gráfica 3. Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras 13 El segundo aspecto único acerca de Honduras, que lo diferencia de los demás países en la gráfica 3, es que es el único país que no cobra IVA sobre los anticonceptivos. Claramente, el mantener esta política jugaría un papel preponderante al mantener el costo de los anticonceptivos orales bajos en el sector público. Gráfica 4: Comparación regional de la estructura de precios para anticonceptivos orales (Sector de las ONG) 0.31 0.31 0.32 0.31 0.93 0.44 0.20 0.24 0.35 1.30 0.63 0.54 0.00 0.20 0.40 0.60 0.80 1.00 1.20 1.40 1.60 1.80 2.00 Nicaragua Guatemala El Salvador Honduras República Dominicana Promedio Regional Precio CIF (o del productor local) Aranceles y otros + IVA (si aplica) Administración y Mercadeo Social Otros Márgenes y Costos El sector de las ONG en Honduras tiene el costo directo total más alto para anticonceptivos orales en la región (US$1.61 por ciclo), un 89 por ciento más alto que el país con el costo total directo más bajo (El Salvador en US$0.85 por ciclo), y únicamente superado por la República Dominicana (U.S.$1.79 por ciclo). El producto comparado aquí para la República Dominicana es Microlut, una pastilla únicamente de progestin, mientras que los productos analizados en otros países son anticonceptivos orales combinados. Sin embargo, aún es válido comparar precios entre los dos tipos de pastillas porque los precios internacionales de referencia entre las contrapartes genéricas son comparables. Una posibilidad del porqué los precios de anticonceptivos orales en el sector de las ONG en República Dominicana son mucho más altos podría ser que la Schering, fabricante de Microlut, está tratando de obtener mayores márgenes de ganancia al usar diferentes tácticas de mercadeo para este producto en particular. Los otros aspectos característicos sobre la gráfica 4 es que mientras el sector de las ONG de Honduras afronta el precio CIF más bajo de la región, junto con Nicaragua y Guatemala (US$0.31 por ciclo), sus “Otros márgenes y costos” US$1.30) son aproximadamente 100 por ciento más altos que aquellos del siguiente país más bajo que es la República Dominicana (US$0.63). Parece que para que los precios bajen en el sector de las ONG, y beneficiar a su vez a los consumidores, las ONG tienen que investigar diferentes estrategias para disminuir sus costos y trasladarle los ahorros a sus clientes. 14 Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras Gráfica 5: Comparación regional de los costos totales directos para anticonceptivos orales (Sector comercial) 0.00 2.00 4.00 6.00 8.00 10.00 12.00 República Dominicana Nicaragua Honduras El Salvador Guatemala Promedio Regional Finalmente, la Gráfica 5 muestra que mientras que el sector privado de Honduras ofrece anticonceptivos orales a un costo total directo de US$5.69 por ciclo, casi 115 por ciento más que el costo total directo mínimo que puede encontrarse en la región (República Dominicana), sus precios son comparables al promedio regional y más bajo que los precios que se encuentran en los dos países vecinos más cercanos (El Salvador y Guatemala). Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras 15 OPCIONES Y PRÓXIMOS PASOS Honduras ha dado algunos pasos importantes para mejorar la eficiencia de las adquisiciones de anticonceptivos. Algunos de los elementos clave incluyen lo siguiente: • Incrementos anuales progresivos en el presupuesto nacional para anticonceptivos. • Acuerdo con el PNUD para obtener acceso a proveedores internacionales, obtener mejores precios para métodos anticonceptivos y ahorrar recursos financieros. • Establecimiento de un comité de disponibilidad asegurada de insumos anticonceptivos funcional que contribuye hacia un ambiente favorable para alcanzar métodos de PF más eficientes y efectivos. Este comité ha ayudado a mejorar la colaboración y apropiamiento entre los grupos de interés para hacer uso óptimo de los recursos. • Promulgación de la Ley de Contrataciones del gobierno (2001) para mejorar la transparencia en las contrataciones. • Establecimiento de un listado de medicamentos esenciales dentro de la SdeS que incluye anticonceptivos hormonales, así como condones y DIU. • Exención de impuestos para todos los productos anticonceptivos que entran a Honduras. También, mientras que todos los productos están sujetos al 12 por ciento del IVA, las donaciones y adquisiciones públicas están exentas del pago de este impuesto, lo que permite que se compren grandes cantidades de anticonceptivos con el mismo nivel de financiamiento. No obstante, existen algunos asuntos que aún necesitan ser abordados: • La capacidad de compra del sector público necesita ser fortalecida, especialmente su habilidad de asegurar un proceso eficiente de adquisiciones. La logística asociada con el suministro de productos anticonceptivos (ejemplo, apoyo en el almacenamiento, transporte, y sistema de información) también deberá ser desarrollado aún más. • El financiamiento es insuficiente para cumplir con las necesidades de anticonceptivos de la población, sin la contribución de donantes. • No existe una línea institucionalizada de presupuesto para anticonceptivos. A continuación hemos abordado estos asuntos y otros y hemos hecho recomendaciones para mejorar las opciones de compra. OPCIONES A CONSIDERAR INVESTIGAR SOBRE UN ACUERDO CON UNFPA PARA LA ADQUISICIÓN DE ANTICONCEPTIVOS Debido a que el acuerdo con el PNUD finalizó en diciembre del 2005, sería provechoso para el gobierno de Honduras negociar un acuerdo con el UNFPA para la compra de productos anticonceptivos. A diferencia del PNUD, el UNFPA es la agencia principal de las Naciones Unidas que tiene que ver con planificación familiar y es un agente de adquisiciones especializado con acceso a precios ofrecidos por proveedores internacionales precalificados, que talvez no están disponibles para el PNUD. El reto más 16 Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras grande asociado con esta opción es que la SdeS necesitaría seguir transportando productos hacia un punto de entrega de servicios. ESTABLECER UNA LÍNEA PROTEGIDA DEL PRESUPUESTO PARA PRODUCTOS ANTICONCEPTIVOS Aunque el gobierno de Honduras asigna fondos de manera trimestral para la compra de anticonceptivos, no existe un rubro protegido en el presupuesto para productos anticonceptivos. Se deberá de negociar la disponibilidad de los recursos del sector privado para compras de anticonceptivos y como tal, se deja a discreción de los funcionarios gubernamentales. Similar a otros países en ALC, Honduras no le da a la planificación familiar un estatus legalmente protegido que garantizaría el desembolso total del financiamiento requerido cada año. Por lo tanto, el flujo de efectivo y las limitaciones administrativas de tesorería, así como las competitivas demandas de salud podrían llegar a socavar la capacidad del Ministerio de Finanzas de poner a disposición los fondos necesarios. Al establecerse en Honduras un rubro de presupuesto legalmente protegido para anticonceptivos, podría resultar en algunas ventajas clave; incrementa la probabilidad de que el gobierno de Honduras pueda transferir la cantidad completa de recursos presupuestados para la compra de anticonceptivos en cualquier año; evita que los fondos destinados para anticonceptivos sean usados para otros asuntos de salud y medicinas esenciales; y puede incrementar la costo-efectividad del proceso de adquisiciones debido a que las transferencias podrían ocurrir en forma de asignaciones anuales en vez de asignaciones trimestrales. Bajo estas circunstancias, el gobierno de Honduras podría hacer una sola compra anual grande de anticonceptivos y por lo tanto facilitaría mayores economías de escala y ahorros sustanciales para el gobierno. HACER COMPRAS CON BASE EN INFORMACIÓN COMPARATIVA DE PRECIOS La SdeS hasta hace poco ha comprado anticonceptivos a través del PNUD a precios favorables. Como tal, el PNUD ha ofrecido una solución a corto plazo en la medida en que el gobierno de Honduras trata de expandir y diversificar sus opciones de compras para el futuro. Los precios son unos de los factores más importantes a tener en cuenta cuando se estén identificando nuevas opciones de compra. Es vital que se aseguren los mejore precios posibles por anticonceptivos de alta calidad, para poder lograr la DAIA en ausencia de financiamiento de parte de donantes. Por lo tanto, es crítico para las personas a cargo de la toma de decisiones contar con información comparativa acerca de precios tanto de productos de marca como productos genéricos ofrecidos por diferentes proveedores locales e internacionales, al momento de identificar las opciones de compra de anticonceptivos. Las compañías farmacéuticas ofrecen diferentes precios a diferentes países por el mismo producto. Como resultado de eso, aquellos países que gozan de mejores condiciones económicas podrán pagar más por un producto en particular. El intercambio de información de precios con otros países, le dará al gobierno de Honduras información acerca de discrepancias, y de esa manera tendrá mayor poder de negociación con los representantes locales de compañías internacionales. A la vez, el intercambio de información con otros países también le permitirá contar al gobierno de Honduras con información sobre nuevas fuentes de adquisición o mecanismos que están usando otros países y que podrían ser Compras informadas Compras informadas se refieren a la capacidad del sector público de aprovecharse de todas las alternativas de compras disponibles y así asegurar que la población pueda disponer de anticonceptivos de alta calidad al mejor precio posible. Perú: la ventaja de la comparación de precios En Perú la decisión del Ministerio de Salud, de comprar etinil estradiol de ESKE/Famy Care se basó en un estudio de precios que mostraba que el nuevo proveedor local podía ofrecer un precio más bajo para el producto que UNFPA. Esta experiencia demuestra el beneficio de comparaciones de precios para identificar el mejor precio posible para un método anticonceptivo específico. Tales comparaciones de precio necesitan actualizarse regularmente, en la medida en que entran nuevos proveedores al mercado necesitan incluir a proveedores nacionales e internacionales. Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras 17 opciones para Honduras en el futuro. La información de precios para una serie de métodos dentro y a lo largo del país, puede encontrarse dentro de las Opciones para Compras Anticonceptivas: Lecciones Aprendidas de América latina y del Caribe de USAID (Sarley, et al. 2006). Este documento puede servir como una guía de referencia inicial para los encargados de tomar decisiones en Honduras, en la medida en que exploran oportunidades para mejorar las opciones de compras y hacerlas más eficientes. Aun cuando una herramienta para la comparación de precios podría traer muchos beneficios, es importante también destacar que deben hacerse esfuerzos específicos para asegurar que esta herramienta que la herramienta se utiliza para brindar información a los organismos que toman decisiones en la región, en lugar de que sea una forma por medio de la cual el sector privado pueda extraer mayores ganancias de mercados particulares. EXAMINAR EL ALCANCE DE ABORDAR LOS AMBIENTES REGULADORES RESTRICTIVOS En la actualidad, los productos anticonceptivos importados en Honduras, están exentos del pago de impuestos, y las donaciones y compras públicas están exentas del pago del IVA. Estos son pasos importantes que ayudarán para que exista una compra eficiente de anticonceptivos en el sector público en el futuro. Sin embargo, será importante examinar cualquier otra regulación que podría limitar el acceso del gobierno a una serie de proveedores, o podría causar retrasos burocráticos en cualquier momento del proceso de adquisición o impactar los precios de los productos. Estas restricciones aumentan la carga financiera del gobierno debido a que no cobra por anticonceptivos y no pasa ninguna de la carga de los costos al consumidor. Entonces, será útil evaluar si existen espacios para reformar o eliminar tales restricciones. APROVECHAR LAS INICIATIVAS REGIONALES Iniciativas regionales de integración como el TLC, podrían proporcionar oportunidades importantes para el gobierno de Honduras al buscar la mejora en la eficiencia de las compras, expandir las opciones de compra de anticonceptivos y obtener mejores precios. En el recuadro adjunto se presentan algunos ejemplos de la armonización regional que ha facilitado que los procesos de registro e inspección en Centro y Sudamérica muchas veces sean un obstáculo para las adquisiciones eficientes y racionalizadas. El gobierno de Honduras debería de explorar posibilidades similares con otros países de Centroamérica y del Caribe. El gobierno de Honduras en el largo plazo también podría ver las opciones para adquisiciones regionales centralizadas o negociaciones regionales de precios (como se hace en el caso de los ARV en los países andinos de Sudamérica) y el uso de las redes de laboratorios regionales para efectos del aseguramiento de la calidad. Dichas iniciativas regionales tienen el beneficio de ahorros significativos en costos a través de economías de escala y procesos de prueba bioequivalentes simplificadas. FORTALECER LOS MECANISMOS DE CONTROL DE CALIDAD El control de calidad puede ser abordado a través de la armonización de los listados de medicamentos básicos nacionales, por el conjunto de fabricantes precalificados por organizaciones de reconocimiento Algunos ejemplos de la armonización regional • Los países de Centroamérica han armonizado su registro sanitario al establecer normas y criterios técnicos farmacéuticos comunes. Por lo tanto, un medicamento registrado en un país puede ser oficialmente reconocido por cualquiera de los países de la región, sin necesidad de que sea registrado varias veces en diferentes países. • Tanto el MERCOSUR como los países de Centroamérica han establecido estándares comunes de buenas prácticas de fabricación en la industria farmacéutica y han armonizado los procedimientos de inspección. • La negociación de bajos precios de antirretrovirales (ARV) de parte de diez países andinos es un ejemplo de cómo un grupo de países puede negociar exitosa- mente con compañías farmacéuticas para obtener precios regulados para los ARV (economías de escala). 18 Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras internacional y por el uso de laboratorios regionales para la ejecución de las pruebas aleatorias de lotes fabricados. Si el gobierno no tiene la capacidad de garantizar las pruebas independientes de los anticonceptivos en ese caso debería de conducir licitaciones limitadas, invitando únicamente a los fabricantes que han sido precalificados por UNFPA, la Organización Mundial para la Salud o el Fondo de las Naciones Unidas para la Niñez. IMPLEMENTAR MEDIDAS DE TRANSPARENCIA PARA ASEGURAR LA BUENA GOBERNABILIDAD A LO LARGO DEL PROCESO DE ADQUISICIÓN El aseguramiento de la transparencia y buena gobernabilidad cuando se trata de las compras de anticonceptivos y farmacéuticos es un reto importante1 y la falta de esos elementos muchas veces son una barrera para las compras eficientes. Las estrategias que abordan la transparencia y gobernabilidad, necesitan considerar varios elementos de manera simultánea: • Asegurar una clara definición y aplicación de los procedimientos de compra que idealmente cumplen con las normas internacionalmente aceptadas, tales como aquellas aplicadas por el Banco Mundial. • Mejorar el flujo de información. Publicar en internet la información sobre adquisiciones, como en Chile y Guatemala, y asegurar que las decisiones sobre las adquisiciones pueden ser conocidas públicamente, son todos elementos importantes. También sería muy útil publicar los precios que han sido pagados y comparar estos precios publicados a lo largo de la región. • Definir la independencia en la toma de decisiones con respecto a las compras, sin interferencia política, podría mejorar la transparencia siempre que esté bien definida la responsabilidad y se mantenga la supervisión pública. Dentro de este contexto, el ejemplo de la agencia autónoma de adquisiciones de Chile, CENABAST, puede llegar a ser muy instructivo para el gobierno de Honduras (ver al lado). CENABAST en Chile CENABAST es una agencia de adquisiciones autónoma que maneja las compras de anticonceptivos para todo el sector público en Chile, cuyas tomas de decisión y planificaciones se ejecutan al nivel local. CENABAST puede comprar anticonceptivos y fármacos esenciales de representantes locales que son representantes de empresas internacionales, de productores locales y ocasionalmente, directamente en el mercado internacional. CENABAST distribuye los métodos anticonceptivos a las 26 autoridades regionales de salud, quien a su vez las distribuye a las facilidades públicas. Debido a su autonomía, las operaciones de CENABAST no confían en las condiciones políticas. Políticas, Prácticas y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Honduras 19 REFERENCIAS Abramson, Wendy, Jay Gribble, Nora Quesada, Varuni Dayaratna, David Sarley, Carlos Lamadrid, Nadia Olson y Verónica Siman Betancourt. 2006. Políticas, Prácticas, y Opciones para la Adquisición de Insumos Anticonceptivos: Nicaragua. Arlington, VA: DELIVER, y Washington, DC: USAID | Iniciativa de Políticas en Salud, para la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Agencia de los EE.UU. para el Desarrollo Internacional, junio del 2006. Reporte Estadístico de Salud de País: Honduras. http://dolphn.aimglobalhealth.org. Banco Mundial. 2006. Indicadores de Desarrollo Mundial. http://devdata.worldbank.org/wdi2006/ contents/index2.htm. Beith, Alix, Nora Quesada, Wendy Abramson, Nadia Olson y Anabella Sánchez. 2006. 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